地方政府债务、隐性债务的由来及演变 -扑克王下载

地方政府隐性债务是坚决打好防范化解重大风险攻坚战的重要组成部分。本文从基本概念出发，逐步解析政府债务、地方政府债务、地方政府隐性债务的由来及演变，阐述如何识别地方政府隐性债务和政府化解隐性债务的政策导向。

一、政府债务

1.何为政府债务

政府债务是指政府在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的债务，是国家财政收入的一个重要组成部分。相比于税收的无偿性、固定性，政府债务是政府凭借其信誉，依照有借有还的原则发生的非经常性财政收入，目的是筹集社会资金，调控经济运行。

2.政府债务的由来及演变

开始：新中国成立初期，我国为保证仍在进行的革命战争的需要和恢复发展国民经济，开始发行国家公债，并向外国政府借款筹资。

中止：1958年受“左”的思想指导，我国政府全盘否定了外债和内债，不再发行任何内债，并以罕见的速度提前还清所有外债和内债。故从1959年到1980年长达22年中，我国成为一个既无内债，又无外债的国家。

重新发行：20世纪80年代，随着经济体制改革和对外开放，国民经济的收入分配格局发生了较大变化。政府财政集中的资金占国民收入的比重有所下降，并出现了财政赤字。政府为改变财政困难局面，决定重新向国内外发行政府债券。

分化：1994年我国实行分税制改革，“事权下沉、财权上移”，地方政府财力紧张，开始通过平台公司进行融资，产生了地方政府债务。由此，政府债务区分为中央政府债务和地方政府债务，中央政府债务主要手段是发行国债，地方政府债务比较复杂，规模偏高。

二、地方政府债务

1.何为地方政府债务

地方政府债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。债务信息来源有两个，一个是审计署提供的数据，一个是国际组织的评估。

地方政府债务分为三大部分:负有偿还责任的、负有担保责任的、其他相关债务。

地方政府负有偿还责任的债务，是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务，还款来源是政府财政。

地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务，还款来源是债务单位的预期收入。

其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任。

2.地方政府债务的由来及演变

由来：1994年作为财政体制改革和经济发展共同产物的分税制改革是地方政府债务问题的由来。

扩张：2008年为应对金融危机，稳增长，中央破例允许地方政府发行债券，同时，人民银行联合银监会发布92号文支持有条件的地方政府组建融资平台，财政部631号文也表示地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。从此，地方政府利用融资平台公司或者下属的企事业单位进行了债务扩张。

防风险：随着中国经济逐步企稳回升，宏观经济政策的焦点从保增长转向防风险，地方政府债务的风险问题也引发各界关注。

2010年底中央经济工作会议正式提出“加强地方政府性债务管理”，并由审计署于2011年和2013年对地方政府债务进行了两轮审计，将地方政府性债务区分为三类：一类是负有偿还责任的债务，二类是负有担保责任的债务，三类是可能需要承担救助责任的债务，二三类统称为政府或有债务。

2014年9月21日国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号，同年10月23日财政部积极贯彻落实43号文要求，印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》财预[2014]351号，对政府债务进行清理、甄别，最终认定2014年底地方政府债务余额为15.4万亿元，或有债务余额为8.6万亿元。前者纳入预算管理，将利用三年左右的时间化解，后者则需要做好统计分析、风险防控和监管工作，除了外债转贷担保情形外，其他任何形式的政府担保行为都认定为非法举债。

2015年1月1日新预算法实施，规定地方政府举债的唯一合法方式就是发行地方政府债券(一般债券、专项债券)。但是地方政府通过ppp或购买服务等方式变相融资的行为屡禁不止，集中体现为三种形式：一是为国企（城投平台）、机关事业单位、产业引导基金及ppp项目等主体举债融资提供隐性担保，包括出具承诺函或担保函（及其他文件），以机关事业单位的国有资产为抵押品帮助企业融资等形式。二是将建设公益性或准公益性项目举借的债务，直接纳入到财政预算支出范畴，由财政资金偿还。三是地方政府违背商业原则，具有固定支出责任的中长期财政支出，集中在ppp、产业引导基金、政府购买服务等领域，包括承诺最低收益、承诺本金回购等形式。

2016年10月27日国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），11月3日财政部发布了88号文的配套文件，《地方政府性债务风险分类处置指南的通知》（财预〔2016〕152号），明确指出对于2014年底清理甄别认定的存量或有债务，及2015年以后新发生的违法违规担保债务“不属于政府债务，政府不承担偿债责任”，这间接上给出了显性和隐性债务的定义。

三、地方政府隐性债务

1.何为地方政府隐性债务

152号文明确规定2014年底清理甄别认定的存量或有债务和2015年以后新增的违法违规担保债务都不是政府债务，这间接上给出了显性和隐性债务的定义，可以看作是隐性债务定义的雏形。

那么，“地方政府隐性债务”这个概念是何时正式出现的呢？

2017年7月14日，习主席主持全国金融工作会议强调“严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任”。

7月24日中央政治局会议首次提出了“地方政府隐性债务”的概念：“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。

目前，根据已公开的信息，结合国务院27号文相关指示，政府隐性债务基本界定为政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（ppp）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

2.如何识别地方政府隐性债务

识别地方政府隐性债务应采用“穿透”原则，识别三大特点：

一是项目决策主体是政府，包括党委、人大和政府部门；

二是资金最终用途是公益性项目建设；

三是偿债资金最终来源为财政资金。

这三个特点是构成隐性债务的必要条件，但不是充分条件，也就是说只要一个条件不具备就不是隐性债务了。

举例分析如下:

分析:这个案例是隐性债务，具备隐性债务的三大特点。

原因：

（1）决策主体是政府：广西壮族自治区桂林市人民政府。

（2）资金最终用途是公益性项目建设：用于桂林中学新校区建设。

（3）偿债资金最终来源为财政资金：以财政资金偿还贷款本息。

分析：这个案例是隐性债务，具备隐性债务的三大特点。

原因：

（1）决策主体是政府：湖南省长沙市望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司。

（2）资金最终用途是公益性项目建设：用于望城经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目。

（3）偿债资金最终来源为财政资金：望城区人民政府出具承诺函，承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金。

3.地方政府隐性债务的现状及未来化解政策导向

2019年3月7日十三届全国人大二次会议新闻中心举行记者会，财政部长刘昆就我国当前地方政府隐性债务问题进行了答记者问。

刘昆指出，从我国的情况看，目前地方政府债务风险总体上是可控的，法定债务余额低于法定限额。同时表示，对于有个别地方政府在法定限额外通过融资平台公司违法违规或变相举借债务，也就是所谓的政府隐性债务，政府已经采取严格的措施，不允许发生新的隐性债务，同时稳妥化解存量。

刘昆继续指出，对于地方政府隐性债务化解，下一步将按照党中央、国务院部署，严堵违法违规举债的“后门”，给地方政府债务戴上“紧箍咒”，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。有几个方面工作要做：

一是遏制增量。严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。这三方面的工作，合法合规是可以做的，也鼓励这么做，但是不能借这个名义来变相举债。加大了财政约束力度，有效抑制地方不具还款能力的项目上马建设。同时，管控好新增项目融资的金融“闸门”，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资。这方面，因为很多国有金融机构，各级政府是出资人，所以从出资者的角度对他们提出了要求。

二是化解存量。这方面坚持中央不救助原则，坚持谁举债谁负责，做到“谁家的孩子谁家抱”。建立市场化、法治化债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，继续整治违法担保，纠正政府投资基金、ppp、政府购买服务中的不规范行为。从目前的情况看，化解存量的状况也是比较好的。

三是推动转型。推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司，分类推进融资平台公司市场化转型，剥离融资平台公司政府融资职能，坚决制止地方政府将公益性事业单位变成融资平台。因为对债务的管理，预算法有严格的规定，现在是严格按照法律进行规范，所以必须推动融资平台公司转型。

四是监督问责。健全了监督问责机制，坚决查处和问责违法违规行为，发现一起、查处一起、问责一起、终身问责、倒查责任，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

总结来看，我国地方政府隐性债务由2015年以后通过ppp或购买服务变相融资行为的屡禁不止，到2017年7月14日，全国金融工作会议要求终身问责，新增隐性债务的现象已经得到遏制，未来5到10将依法合规、有序有效化解地方政府隐性债务。